被誉为史上最严厉的楼市调控政策已经实施月余，尽管新房和二手房的成交量出现了一定幅度的下降，但新房价格仍无多大变化，甚至有些城市的房价逆势上扬。最近一段时间来，围绕调控政策效果的争论此起彼伏。从之前的重庆市政府强硬表态，到“渝十条”低调温和出台，都昭示着调控政策背后各方的博弈。
中央调控政策会不会减量甚至收手？房价会不会出现报复性反弹？房地产政策是否需要转变？我们邀请了国际著名中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年对以上问题进行深度剖析。
“国十条”只治标？
NBD：郑教授，您好！今年4月中旬国务院出台楼市调控新政后，一个多月来，期房和二手房的成交量大幅下降，但价格变化不大，相当一部分城市的房价还在上扬。有调查称，是房地产商死扛高价不肯放手，而地方政府出台的调控政策也远没有之前预期的严厉。很多人在担心，这次调控会陷入原来的调控怪圈。在您看来，本次调控政策是治标还是治本？
郑永年：过去的一个多月里，从中央政府到地方政府连续出台强有力的行政措施，说明政府对高房价和投机的治理决心很大，让大众看到服务型政府的铁腕手段。但是，房地产的成交量下降而价格没有太大的降幅，说明房地产新政是标治而不是本治，是控制的办法，而非彻底转型的思路。
NBD：“控制”型政策有向缺陷？
郑永年：到目前为止，政府所推出的政策多是为了控制房地产，例如收紧对房地产的贷款和限制家庭购房的数量等。而“控制”型房地产政策将把中央政府和开发商、地方政府、购买者 （包括投资者和投机者）带入一场新的“拉锯战”。最终结果必将是既得利益的反弹，主要是地方政府、开发商和投资（机）者。
最近，一些官员和学者纷纷出来表示，在房地产领域，政府调控不能过度，要讲宏观调控的“科学性”。面对各种压力，领导层也感觉到了问题的复杂性，这个复杂性背后实际上是既得利益集团的阻力。在很多年里，房地产领域已经造就了巨大的既得利益群体。一旦既得利益开始动员其支持力量，无论是物质方面的（财力、权力），还是知识方面的，都有足够的力量来抗衡政府的政策。很显然，在既得利益面前，有关方面推行房地产调控的决心和其出台的政策的力度都会受到影响。
为什么会这样？隐含在这个怪圈背后的还是根深蒂固的“GDP主义”。从中央到地方，衡量政府成绩的是GDP，地方政府和开发商都认准了这一点：要GDP，最终还是需要为房地产市场松绑的。他们既有充足的财力，又了解政府“GDP主义”的弱点，因此就可以从容地应付政府的调控。
NBD：5月31日，国务院批转了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》，这个文件首次把房地产列入“深化民生保障体制改革”范畴，并要求住建部、发改委负责牵头制定出台“关于促进房地产市场长远健康发展的综合性政策”，这是不是房地产制度转型的重大信号？房地产是经济问题还是民生问题？
郑永年：我认为，国务院明确指定发改委和住建部负责制定的这个综合性政策，必定是一个制度转型方略，将跨越仅仅起到“控制”作用的层面。你也看到，国务院首次把房地产纳入民生工程。为什么？一句话，房地产市场的核心问题是社会问题，不是经济问题，这是一个“要建设什么样的社会”的问题。
从“经济”到“社会”
NBD：中国要实现房地产业的彻底转型，政策应该如何转向？
郑永年：首先是调整政策思路，是经济政策向社会政策转型。目前在中国，房地产行业政策被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能（对经济增长的贡献）被凸现出来，而其社会功能（社会成员对住房的需求和人们的“空间权”）被忽视了。这种思路要调整，要实现房地产政策从“经济”转向“社会”。
NBD：政策一旦转型，中央与地方的财税体制需要调整吗？
郑永年：这是我想说的第二个政策转向问题。房地产转型，税体制应该先调整，调整的最终目的是减少地方政府对房地产的依赖。调整中央和地方财税关系，才能减少地方政府把社会政策“经济政策化”的动机。
1994年开始实行分税制以来，财力很快从地方政府上移到中央政府，但责任并没有上移。现在很多领域是中央政府出政策，地方政府出钱，给地方政府造成了很大的财政压力，是地方官员努力把社会政策“经济政策化”的一个重要原因。如何解决？主要是要把中央和地方之间的责任和权利统一起来，方式有二：一是中央政府向地方政府分财税权，让地方政府拥有更大的财税权，使得地方政府有足够的财权来执行政策；二是中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来，由中央来执行这些政策。
NBD：中国房地产未来的制度是“拉美化”好，还是新加坡化更好？
郑永年：要彻底改革中国房地产领域，就要把它作为一个伟大的社会建设工程，这是一个基本政策思路问题。在任何社会，住房都是基本也是最重要的社会支柱。“居者有其屋”表明住房是最基本的社会需求。
很长一段时间内，学界和政策界讨论中国房地产领域是否应该“拉美化”？不过，人们没有必要把中国和遥远的拉美作比较。把中国和其一些近邻作比较更能说明问题。从中国现有的经济和社会结构来看，社会工程做得好，就是“新加坡化”；做不好，就会是“泰国化”。新加坡的基尼系数也很高，至少不比中国低，但新加坡的社会却是非常稳定的。这是因为新加坡用市场机制来创造财富，用社会政策来保护社会。有效的住房、教育和医疗等社会制度，保障了新加坡老百姓最基本的社会权利，其中政府组屋制度更是社会制度的核心。只要社会得到有效保护，人们就不用过分担忧基尼系数增加对社会稳定的负面影响。简单地说，在新加坡，“上不封顶”为人们创造财富提供了极大的动力，而“保底”则是让社会大众充分参与分享经济发展的成果。
NBD：未来中国房地产一旦转型，如何科学地与过去的制度衔接，如何解决“旧制度”遗留问题？
郑永年：前些年遗留下来的问题主要是少数投机者拥有了过多的住房。政府要采取有效的经济政策和市场机制，让拥有大量房子的投机者把“多余”的住房返还给社会。因为一些人享受过度的住房权，是以牺牲另外一些人的住房权为前提的。住房权是一个社会最基本的社会权利，应当具有最低限度的公平性。这方面，中国政府已经开始在采取一些希望会比较有效的措施，例如提高第二套住房的首贷比例和停发购第三套房或以上贷款等。
可建立两个市场
NBD：您提出房地产要从经济型转向社会型，在社会型房地产的定位之下，中国房地产市场应如何划分？
郑永年：政府可考虑建立两个房地产市场：一个是主要由政府规制的房地产主体市场；一个是主要由市场调节的商品房补充市场。政府规制的房地产必须占据整个房地产市场的绝大部分（在新加坡，这个市场占80%以上）。也就是说，这个市场是面向社会大多数的，主要是为了实现大多数社会成员的住房权，而不是像现在的廉租房只针对穷人。因此，政府必须引入有效的方法来控制购房的数量。
现在正在施行的控制贷款的方法还远远不够，还必须在使用权方面作有效的限制。最基本的也是社会可以普遍认同的就是把 “累进税制”的方法引入房地产市场，购房越多，购房者也必须交纳越多的税和费。但考虑到中国收入分化、社会财富分配不均，总有一部分人可以购买非常多住房的情况，经济上的限制可能还不够，可能要更进一步明确限制家庭或者个人购房的数量。当然，这个市场主要满足本国公民的需求。
NBD：政府所建立的房地产市场是不是意味着不盈利？
郑永年：这是大家普遍的认识误区。要改变观念的是，政府规制的房地产市场并不是说不可以盈利。各级地方政府总是错误地认为造廉价房或者廉租房是亏本生意。这从现在的政策设计来看可能是这样，但实际上则不然。政府规制的房地产市场也同样可以盈利，只是盈利的水平不像完全由市场来主导的市场那样高。在社会成员的基本居住权实现了之后，地方政府也通过住房税等来增加地方收入。
但要清楚认识到，政府规制并不是要回到计划经济时代。房地产是社会政策，但社会政策的实施要引入市场因素，市场仍然是配置和提供住房的最有效的机制。同时，政府规制也并不意味着“一刀切”。房地产市场要根据市场的需要，提供适合各个社会群体收入水平的住房。在这些方面，中国可以从西方和亚洲 （如新加坡）学到很多有用的经验。
结束语：国务院5月31日将房地产问题列入民生保障领域的工作，是中央政府对房地产定位的一个重大调整。只有真正将房地产问题上升到了民生的高度，才能破解纠缠多年的楼市问题，才能实现居者有其屋。
郑永年 新加坡国立大学东亚研究所所长
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